Per un regionalismo differenziato e costituzionale, di Giorgio Armillei

Tra le tante cose serie finite nel tritacarne della propaganda nazionalpopulista spicca in questi giorni la questione del regionalismo differenziato. Come sappiamo, a partire dalla riforma del 2001  la nostra Costituzione prevede che, al termine di una procedura complessa che investe Assemblee regionali, Governi regionali, Sindaci, Governo nazionale e Parlamento nazionale, anche solo alcune tre le Regioni possano occuparsi di politiche pubbliche che al momento rientrano tra quelle di competenza dello stato centrale. Nuove politiche pubbliche per le Regioni vuol dire naturalmente anche nuove risorse finanziarie per coprire le nuove spese. Risorse in mano per ora allo stato centrale che le prende dalle tasche dei cittadini attraverso il prelievo fiscale e le usa per fornire beni e servizi, pagare gli stipendi dei dipendenti pubblici, pagare i debiti. Politiche e risorse finanziarie dunque. Ed è qui che la propaganda populista si scatena.

Andiamo per ordine. Primo punto: nuove competenze significa risorse aggiuntive per le Regioni. Da dove vengono queste risorse? Da quello che si capisce la proposta prevede che in una prima fase lo stato faccia i suoi conti, stabilisca quanto spende ad oggi per quelle competenze e trasferisca alle Regioni un importo pari a quanto dicono quei conti. Si chiama spesa storica: una specie di istantanea finanziaria che blocca la spesa ad oggi e la trasferisce così com’è alle singole Regioni, in base alla spesa territorializzata.

Secondo punto: si tratta di un sistema che congela per sempre la spesa storica? No. La proposta prevede che questo sistema si applichi sino al momento in cui entreranno in vigore i criteri di fabbisogno standard. Cosa è il fabbisogno standard? È quanto si stima che una pubblica amministrazione debba spendere per fornire quel servizio, non solo in relazione alle sue caratteristiche strutturali (una specie di costo aziendale di produzione) ma anche alle caratteristiche del territorio di riferimento di quel servizio, caratteristiche sociali, economiche, geografiche. Il che significa, come si intuisce, che il fabbisogno standard non coincide con la spesa storica: può essere superiore – se la spesa storica ha sottoinvestito in quel settore – o inferiore – se la spesa storica ha sovrainvestito. In altri termini, nell’applicazione del criterio del fabbisogno standard per stabilire le somme da trasferire dallo stato alle Regioni qualcuno ci perde e qualcuno ci guadagna. Per questo i fabbisogni standard non piacciono granché a molte amministrazioni pubbliche. Bene o male (i criteri di calcolo sono ovviamente discutibili) il fabbisogno standard se accoppiato alla capacità fiscale standard (quanto un territorio può generare in termini di gettito) è impietoso: ci obbliga a chiederci come mai qualcuno a parità di capacità fiscale spende troppo e qualcun’altro troppo poco rispetto al fabbisogno.

Della sgrammaticata resistenza delle pubbliche amministrazioni all’applicazione dei fabbisogni standard (o dei loro equivalenti funzionali) è tanto consapevole la proposta di regionalismo differenziato del governo Lega-M5s che prudentemente si premunisce da probabili rinvii prevedendo una clausola di salvaguardia. Dopo i primi anni di applicazione del principio della spesa storica, se non si viene a capo dell’applicazione dei fabbisogni standard, si passa a un altro criterio. Lo stato trasferirà alla Regioni oggetto del regime di regionalismo differenziato non più la spesa storica ma una somma calcolata in relazione al valore medio pro capite nazionale della spesa statale, cioè a quanto lo stato spende pro capite in quella materia. E qui delle due l’una, considerando che le Regioni di cui stiamo parlando beneficiano di una spesa media pro capite in linea di massima inferiore alla media nazionale: l’applicazione della clausola di salvaguardia comporta o un aumento globale della spesa statale (la differenza tra spesa media pro capite nazionale e spesa media pro capite delle Regioni ad autonomia differenziata) o una redistribuzione di risorse dalle Regioni in prevalenza meridionali che hanno una spesa media pro capite superiore alla media nazionale a quelle ad autonomia differenziata.

È su questo punto che il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio ha alzato la paletta rossa: la clausola di salvaguardia cozza contro il principio costituzionale di perequazione territoriale, contro il principio di trasferimento a invarianza finanziaria e contro il principio di efficientamento della spesa pubblica. Insomma un pasticcio incostituzionale.

Qui, con tutta evidenza, tocchiamo un punto esplosivo della proposta. In sostanza l’autonomia differenziata per Lombardia, Veneto e Emilia Romagna (almeno al momento) con questa clausola di salvaguardia verrà pagata dal bilancio dello stato centrale con un aumento di spesa oppure dalle altre Regioni con una corrispondente riduzione di trasferimenti necessaria a finanziare l’applicazione della clausola di salvaguardia. In entrambi i casi una soluzione insostenibile. Vuoi per ragioni di stabilità finanziaria: una riforma degli assetti istituzionali che si risolve in una maggiore spesa per il bilancio del settore pubblico allargato cozza con i principi costituzionali relativi agli equilibri di bilancio, nonché con gli equilibri di finanza pubblica rilevanti per le politiche dell’Unione. Vuoi per ragioni di redistribuzione territoriale delle risorse: l’applicazione del principio di perequazione previsto dalla costituzione non può risolversi in un colpo di mano legato alla fotografia di una fase storica ma deve rispondere a criteri razionali e coerenti di perequazione interna tra i territori del paese.

Mettendo per ora da parte due cruciali questioni - quella relativa all’autonomia impositiva: le Regioni ad autonomia differenziata si finanzino tassando i loro cittadini a fronte di una compensazione del prelievo fiscale statale, cioè a pressione fiscale invariata piuttosto che a invarianza di spesa, come scrive Sabino Cassese. E quella degli oneri del debito: chi continua a pagare il debito contratto per realizzare, ad esempio, le infrastrutture che vengono trasferite alle Regioni – la propaganda populista ha avuto facile gioco a scatenarsi, complice il clima interno del governo e della sua maggioranza. Da un lato si strilla allo scippo contro le Regioni povere da parte di quelle ricche, dall’altro e simmetricamente si urla contro la spesa pubblica pagata dai cittadini del Nord vessati da un fisco predatorio. Facendo finta di non sapere tre indiscutibili verità.

La prima riguarda la storia del regionalismo italiano e il rendimento dei governi regionali. Come Luca Ricolfi notava quasi dieci anni fa in un suo studio sugli effetti perversi della redistribuzione territoriale della finanza pubblica italiana, se da un lato non potrà non esserci uno spostamento di risorse dai bilanci delle Regione a bassa performance, sia sul piano dell’efficienza che su quello dell’efficacia, a quelli delle Regioni sottofinanziate, dall’altro è anche vero che ci sono Regioni del Nord che ricevono troppe risorse e Regioni del Sud che ne ricevono troppo poche.

La seconda riguarda un tratto comune delle politiche per lo sviluppo locale degli ultimi decenni, sia quelle realizzate nelle aree del nord che quelle realizzate nelle aree del centrosud. Non si tratta in questo caso di quanto dare e a chi, si tratta di smettere di continuare e spendere risorse da bilanci pubblici, dello stato, delle Regioni, dei Comuni, per politiche il cui rendimento è spesso prossimo allo zero e che per di più generano rendite consolidate per gli apparati che le gestiscono. Contratti di programma, contratti d’area, aree di crisi complessa e così via: una prova di grande fantasia nell’ingegneria istituzionale per politiche che l’analisi controfattuale ha mostrato essere quasi totalmente inutili.

La terza riguarda la cornice istituzionale di tutta l’operazione. Si può certamente procedere al regionalismo così come disegnato dalla Costituzione, e quindi anche differenziando Regione da Regione, ma – questo è il punto – lo si può fare con una sommatoria di accordi bilaterali tra stato e singola Regione, al di fuori di un quadro di riferimento precostituito, definito con il concorso di tutti i governi regionali? Con quali criteri lo stato può dire no a un’intesa con una Regione e sì a quella con un’altra Regione?

Meglio dunque fermare tutto e tornare alla casella di partenza? Cioè a politiche top-down gestite dallo stato centrale? Ovviamente no. Il processo per il regionalismo differenziato deve andare avanti ma dentro una cornice di finanza pubblica da ripensare. Occorre in altri termini sdoppiare la partita in corso e creare due binari paralleli.

Un binario per l’assetto istituzionale, nel quale confermare i trasferimenti di competenze legislative dopo un robusto e analitico passaggio parlamentare alla luce del principio per cui non si tratta di moltiplicare dinamiche ministeriali sui territori quanto di ridurre e razionalizzare l’azione dei pubblici poteri. Fa parte di questo primo binario un profilo al momento seriamente trascurato, quello del ruolo delle città e delle aree metropolitane. Trasferire competenze dello stato centrale alle Regioni significa soltanto aumentare le capacità estrattive degli apparati regionali e allargare opportunità per comportamenti predatori, senza distinzione geografica. Mettere al centro le città – come dimostra il caso di Milano – vuol dire assecondare un allineamento virtuoso tra sistemi urbani, modelli di governo e globalizzazione. Abbiamo bisogno di più regole per i processi globali non di assessori regionali più potenti.

Un binario per la finanza pubblica, nel quale riprendere il tema dell’autonomia impositiva – non c’è autonomia legislativa e politica senza autonomia impositiva, no representation without taxation – considerare il profilo degli oneri del debito pubblico e dare certezze al quadro dei fabbisogni standard. Solo con questi tre pilastri si potrà seriamente mettere mano ad un sistema di finanza pubblica per un regionalismo differenziato efficiente e agganciato ai principi costituzionali di buon andamento, sostenibilità finanziaria e perequazione.

Il nazionalpopulismo ha fatto la sua parte e come al solito ha ignorato le compatibilità. Ora tocca ai liberali, tutt’altro che obsoleti.