Elogio dell'Unione, di Giorgio Armillei

Potremmo dire un po’ provocatoriamente che le decisioni del Consiglio europeo del 19 luglio giustificano un elogio dell’Unione europea. E un elogio dell’Unione così come la conosciamo. Anche se questo non significa ovviamente che questa Unione non debba e non possa essere migliore, cioè più efficiente nel prendere le sue decisioni di policy, più presente in aree di policy non ancora presidiate e più forte nell’ambito dei regimi politici internazionali.

La risposta dell’Unione alla crisi economica da covid ci dice che siamo nel pieno di un processo di ulteriore europeizzazione delle politiche. Non solo in ragione del fatto che nel dibattito sulle policy nazionali entrano i temi delle policy decise a livello di Unione, ma nel senso che c’è un interesse europeo che si intreccia con quello delle policy nazionali. Un interesse europeo cui presiedono politiche e decisioni dell’Unione. Un interesse europeo che non è la somma degli interessi nazionali.

Così nascono le soluzioni per risolvere i problemi dell’Unione, per soddisfare gli interessi europei. Come sempre nella storia dell’Unione e prima della Comunità. Il funzionalismo, cioè la prassi per cui si allestiscono funzioni politiche dell’Unione quando occorre risolvere problemi che sono diventati sovranazionali, sarà pure in crisi teorica e dottrinale ma è l’unico strumento per far muovere l’Unione. Come ha detto Merkel al PE qualche settimana fa è successo anche per la bocciatura del 2005 del trattato costituzionale e in fondo anche per la crisi dei debiti sovrani del 2010-2011.

Tutto questo avviene non solo per le politiche regolative (stabilire regole comuni per il mercato interno, per la libertà di circolazione, etc.) ma anche per le politiche redistributive che assicurano contro rischi che non possono essere assicurati dagli stati membri. E avviene senza allestire stati federali: il governo composito dell’Unione fa ormai politiche economiche di stabilizzazione, di allocazione e di redistribuzione pur essendo l’Unione tutt’altro che uno stato. Il rompicapo è dei cultori dello stato e della sua sovranità, non certo delle politiche dell’Unione.

Gradualisticamente saremo in grado di correggere i punti deboli di questo assetto. Ce ne sono ovviamente di severi, anche nel Recovery Plan. Sergio Fabbrini ne aveva individuati almeno due di assai rilevanti, ancor prima delle decisioni del Consiglio europeo: uno dimensionale, e infatti il processo decisionale lì si era andato ad incagliare, e uno di governance: chi decide, chi valuta, chi corregge le decisioni prese. Ma come si è visto è possibile venirne fuori, anche dentro il quadro attuale dell’Unione. Anche se dobbiamo far compiere altri passi a quel quadro: ancora Merkel al PE ha parlato di superamento del voto all’unanimità sulle decisioni in materia di politica estera e di sicurezza come anche della debolezza delle competenze dell’Unione in materia sanitaria.

Europeizzazione delle politiche significa anche un’altra cosa. L’assetto europeo ha cambiato le politiche nazionali, la politics dei sistemi politici nazionali non trova spiegazione dentro quei sistemi politici. E ha da tempo generato una nuova gerarchia nelle fratture politiche dentro i sistemi politici degli stati membri e dentro il sistema politico europeo. La frattura tra unionisti e sovranisti, come quella che disegnò il sistema politico USA tra federalisti e antifederalisti. Siamo di fronte a una giuntura critica e dunque a una ridefinizione dei sistemi politici.

Di qui – per fare una digressione italiana – l’emergere di un nuovo assetto del sistema dei partiti e il consolidarsi di un fronte “antisistema” che cerca di rompere l’intreccio costituzionale tra ordinamento statale e ordinamento dell’Unione, da tempo incastrati l’uno nell’altro non per decisioni volontaristiche di qualche parlamento ma per una progressiva evoluzione storica e costituzionale. Un fronte antisistema che va contenuto a tutela dell’ordinamento costituzionale, anche ricorrendo a una riproporzionalizzazione del sistema elettorale – coerente con l’obiettivo di neutralizzarlo. Una neutralizzazione che i costituzionalisti potrebbero anche tradurre come un nuovo caso di “conventio ad excludendum”, quella che Leopoldo Elia identificò come parte della costituzione materiale della prima fase della Repubblica, una “regola del gioco vincolante tutti gli operatori costituzionali” ovvero “un modo di applicare i principi costituzionali”. Principi che oggi mettono in relazione indissolubile l’ordinamento interno con quello dell’Unione. Tanto da renderli entrambi oggetto di tutela. Tanto da esaltare in questo contesto la funzione del Presidente della Repubblica come “reggitore” di uno spettro di compatibilità costituzionali più ampio di quello solo interno. Tanto da far emergere con tutta evidenza il “correttivo presidenziale” della forma di governo italiana, quello che Cassese chiama “il ruolo politico attivo del Presidente della Repubblica, ben diverso da quello di garante che gli viene assegnato dalla retorica costituzionalistica”.

Le decisioni del Consiglio europeo infine mostrano ancora una volta il tramonto di molti miti. Si fanno politiche di stabilizzazione senza uno stato europeo. Si fanno politiche di redistribuzione senza uno stato europeo, tramonta il mito della coppia demos – stato nazionale. E le si possono fare perché il vero problema non è la tenuta del mito dello stato ma la legittimazione dell’Unione: delle modalità di trasmissione della domanda politica, delle modalità di decisione, dei contenuti delle decisioni.  Non tramonta invece il pilastro (non certo un mito) dell’ingegneria istituzionale dell’Unione: la valorizzazione del sistema economico e del diritto come motori delle politiche sovranazionali. Cosa ci dicono l’operazione sicuramente mediatica ma non per questo priva di significato della dichiarazione congiunta confindustria italiana – confindustria olandese, o l’ingresso nel 2023 di Croazia e Bulgaria nell’euro, o la rivolta contro la sentenza del Tribunale costituzionale federale sui programmi di acquisto BCE se non questo? Economia e diritto restano i motori di costruzione dell’Unione, accanto a una politica in forma di stato che ne resta zavorra. E’ l’Unione dei tecnocrati e dei giuristi contro la quale si sono scagliate molte opinioni pubbliche? E’ l’Unione degli imprenditori e dei sindacati? E’ possibile che lo sia ma è l’unica possibile. Non è sensato contrapporre un’Unione costruita sull’economia a un’Unione costruita sulla democrazia. La prima serve la seconda, dalla prima si arriva alla seconda. E’ una strada a senso unico.

 




 

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