Chiti, Mineo e i veto player: un commento a Guido Formigoni

La semi-svolta di Grillo e i rilanci tattici di Berlusconi riportano al centro il dibattito sulle riforme istituzionali. Legge elettorale, riforma del senato, riforma del titolo V sono tutte in corsa. La direzione di marcia imposta da Renzi è chiara: allineare il sistema italiano alle formule maggioritarie di democrazia governante. Forza Italia, al di là dei distinguo di circostanza, segue. La Lega comincia a capire che può guadagnarci in termini di potenziale di coalizione: meglio dentro e negoziare che fuori a protestare. Grillo incassa e scongela i suoi. Tutti gli altri, inclusi pezzi del PD, sono alla ricerca delle convenienze individuali per mantenere il loro potenziale di veto. Un passaggio cruciale della vicenda riguarda la riforma del Senato. Guido Formigoni, su c3dem www.c3dem.it/tag/guido-formigoni, interviene con grande equilibrio sulla vicenda dei rappresentanti PD in Commissione affari costituzionali e di lì si allarga sino a rivedere i punti principali dell’impianto della riforma. Gli snodi del ragionamento, benché articolati e puntuali, non sembrano però trovare risposte convincenti. Su ruolo del governo nel processo di riforma, ampiezza del mandato di Renzi a riformare il Senato, orientamento del PD sulla riforma, coerenza del progetto Renzi, consistenza del tema “costi della politica” come fattore di sostegno alla riforma, Formigoni finisce con il concedere moltissimo alle tattiche dilatorie di chi, al fondo della questione, non condivide la direzione di marcia del processo prima ancora che i singoli dettagli delle riforme. Vediamo questi snodi. Sul ruolo del governo nel processo di riforma. Se in un quadro di democrazia governante il governo è e deve essere il comitato direttivo della maggioranza e non il suo braccio esecutivo, sarebbe ben strano lasciare alla maggioranza lo scettro del momento genetico della definizione di questo quadro. Detto in altri termini è impossibile non riconoscere la governo un ruolo decisivo nel processo di riforma costituzionale quando oggetto del processo sono esattamente la configurazione della forma di governo e l’assetto del modello parlamentare. Ce lo ricordano, come dire, la dottrina e la storia, al netto delle peculiarità non sempre risolte di alcune esperienze costituenti. E si tratta di insegnamenti che si è voluto ignorare nelle numerose repliche, tutte naufragate, della teoria dei due tavoli: nel primo si governa – dominus il governo - e nel secondo si fanno le riforme – dominus il parlamento. Con il risultato che sul primo e sul secondo si gioca in verità una stessa partita nella quale a nessuno conviene tenere alto il muro di separazione. Il punto è che si governa facendo le riforme e si usano le riforme per minare i governi “non amici”. Non solo. Altri episodi di grande riforma costituzionale ci insegnano che il processo va in porto quando il governo è il pivot dell’operazione, ci sono tempi certi per la sua conclusione e l’opinione pubblica è costantemente chiamata in causa come contrappeso ai giochi parlamentaristici. Così il circuito di riforma si chiude: e non si vede come il governo non possa avere un ruolo centrale. D’altra parte Guido Formigoni lo sa bene, da storico: fu così per De Gasperi al momento della stesura della Costituente, per De Mita e Craxi nel limitare il voto segreto, per Amato a proposito della legge sull’elezione diretta dei Sindaci, per Ciampi a proposito del mattarellum. E vale anche il contrario: l'aver escluso in linea di principio un ruolo del Governo Monti nella materia portò a un nulla di fatto. Sulla reale estensione del mandato riformatore affidato a Renzi occorre guardare alla sua costruzione in un’ottica di sistema e in progress. Nell’agenda affidata a Renzi nel 2013, nella formazione del governo e nel dibattito pubblico dei 3 mesi successivi, non c’è mai stato il solo tema del superamento del bicameralismo: il superamento è stato sempre legato ad obiettivi di sistema, la democrazia governante di cui si diceva sopra. E si tratta di obiettivi non generici ma assai stringenti. Non qualsivoglia superamento è compatibile con la democrazia governante: non lo è certamente la proposta Chiti, come vedremo meglio più avanti. Non solo: l’ottica di sistema era propria anche del rapporto della commissione dei saggi costituita dal governo Letta – ebbene sì, anche lì il governo - che, seppur tra incertezze e qualche incoerenza, andava ben oltre il semplice indice delle questioni da affrontare. E infine la definizione dell’agenda, in una democrazia del pubblico, è sempre e costantemente oggetto di una negoziazione aperta tra decisori e opinione pubblica. La separazione netta tra ideazione e realizzazione di una policy è in realtà uno strumento concettuale non un fenomeno reale: tanto che nella democrazia governante il voto ha un carattere retrospettivo. Si giudica quello che il governo, e la sua maggioranza, hanno fatto in relazione alle questioni che l’opinione pubblica – e le agenzie che la strutturano – riescono a inserire nell’agenda, modificando e integrando il programma di governo. Il tema dell’estensione del mandato a Renzi si sovrappone in gran parte, grazie alla scelta provvidenziale di far coincidere il primo ministro con il capo del partito di maggioranza al governo – un altro punto fermo delle democrazie governanti – con il tema della dialettica interna al PD. Tutti i grandi partiti a vocazione maggioritaria delle democrazie governanti presentano forti elementi di dialettica interna. E’ del tutto fisiologico: funzionano secondo la logica catch all. Viceversa non sarebbero a vocazione maggioritaria ma, al contrario, rappresenterebbero realtà più omogenee ma di minoranza. Allo stesso tempo però, proprio in ragione della forte dialettica che ospitano al loro interno, si tratta di partiti che dispongono di regole decisionali interne assai nette: si sceglie il leader – possibilmente con un selectorate esteso a tutti gli elettori – sulla base di un confronto serrato tra candidati, idee e programmi. Il leader che viene eletto è il programma del partito. Inutile girarci intorno. Tutti i grandi leader dei grandi partiti a vocazione maggioritaria lo testimoniano: da Reagan e Thatcher, da Blair a Clinton, da Obama a Kohl. La dialettica tra leadership e gruppo parlamentare rientra in questa logica, anche se nel caso del PD l’inquinamento da mancato allineamento tra scelta del leader e competizione elettorale pesa non poco nello stabilizzare il funzionamento del sistema. Sulla coerenza tematica del progetto Renzi di riforma del Senato non c’è molto da dire, in verità. Il disegno può non piacere ma ha una sua doppia coerenza, interna ed esterna. Interna perché definisce un Senato delle autonomie perfettamente compatibile con la forma di stato del nostro sistema costituzionale. Per migliorare le performance del sistema decisionale non serve infatti raddoppiare la rappresentanza di fatto degli interessi dei territori, già assicurata dalla Camera secondo linee di frattura partitiche. Serve invece creare una sede in cui siano rappresentate le istanze dei diversi livelli di governo del sistema, incluso quello comunale che non occorre dimenticare dispone di una legittimazione costituzionale tanto quanto quello regionale e di un potere normativo non legislativo ma altrettanto costituzionalmente fondato. Il disegno ha poi una sua coerenza esterna, in relazione al sistema di governo, tesa ad assicurare il funzionamento della democrazia governante. Le linee di frattura partitiche tra governo e sua maggioranza da una parte e opposizione dall’altra sono quelle che ordinano la dinamica di funzionamento della Camera. L’elezione diretta del Senato le riprodurrebbe in senso peggiorativo, essendo il Senato svincolato dal voto di fiducia e quindi privo del principale strumento di razionalizzazione politica. L’effetto non sarebbe altro che quello di moltiplicare i poteri di veto tecnicamente non responsabili. Esattamente l’opposto di una democrazia governante. Anche sui costi della politica vale quanto detto sopra. Gli orientamenti dell’opinione pubblica in una democrazia governante non sono mai stucchevoli: sono quelli che sono, punto e basta. All’offerta politica il compito di raccoglierli e rielaborarli secondo una visione più ampia e dotata di una sua coerenza programmatica. Ma di quegli orientamenti occorre tener conto: è impossibile separare la quota minima di populismo incorporata nelle moderne democrazie del pubblico. Anche in questo caso può non piacere ma si tratta di prendere atto dell’evoluzione dei sistemi politici delle democrazie contemporanee. Non è più il tempo dei notabili né quello dei partiti tradizionali, notabili collettivi. I cinque punti deboli di Renzi che Formigoni sintetizza nella prima parte del suo intervento sono dunque in verità cinque punti di un coerente processo di riforma diretto a costruire le condizioni per una democrazia governante in un’epoca di partiti a vocazione maggioritaria. Naturalmente ogni sistema di governo ha le sue peculiarità nel panorama contemporaneo. Ma la prospettiva della democrazia governante è quella che accomuna Germania, Gran Bretagna, Francia e Spagna. Non è pensabile cercare altrove. Né è ragionevole uscire dal dibattito sui grandi modelli finendo con il difendere implicitamente strategie di mantenimento di piccole quote del ceto politico PD. Non è questa certo l’intenzione di Formigoni che non trascura di portare argomenti che fanno riflettere e impongono una risposta, sia in termini di giustificazione teorica che in termini di praticabilità politica. L’effetto rischia però di essere esattamente questo: e non penso che Formigoni lo volesse. Vediamo nel dettaglio. Veramente la sostituzione di Mineo e Chiti è una forzatura della dialettica democratica resa necessaria dall’ossequio alla fretta? In verità la risposta appare negativa. Innanzi tutto il fattore tempo è tutt’altro che accessorio. Come si è visto sopra i tempi certi sono un requisito di successo dei processi di riforma costituzionale: sia i casi di successo che quelli di insuccesso, tipiche le bicamerali della storia del parlamento italiano, ce lo confermano. E dunque il gioco parlamentare sui tempi è un elemento costitutivo della policy di riforma. Ma la questione è anche un’altra. Sono i Parlamenti dei sistemi consensuali che esaltano il ruolo e la potenza delle Commissioni parlamentari rispetto all’Aula e alla dialettica che lì si sviluppa tra, da una parte, Governo e sua maggioranza e, dall’altra, opposizione. Le Commissioni parlamentari sono forti rispetto all’aula, e i singoli parlamentari lo sono rispetto alla logica collettiva di gruppo, dove la negoziazione tra disordinate coalizione parlamentari è il cuore del funzionamento del sistema. A torto o a ragione in quei casi il sistema si tiene perché c’è un fortissimo centro decisionale altrove, dotato di legittimazione elettorale diretta, che bilancia – e non sempre ci riesce – l’infinito negoziato parlamentare. Non è questo il nostro caso: non lo è nel quadro costituzionale del 1948 e a maggior ragione non lo vuole essere nel quadro costituzionale che si va formando da ormai venti anni e che aspira ad una sua stabilizzazione costituzionale proprio tramite il processo in corso. Nel primo caso il veto fa parte del gioco con la convinzione che si tratti di qualcosa che contiene anche un elemento di virtuosità: nel secondo caso il veto è la sabbia nel motore a tutela degli interessi del ceto politico. Nel primo caso il gruppo è un agglomerato di individui nel secondo caso, proprio per evitare la proliferazione dei poteri di veto individuali, il gruppo è una soluzione istituzionale che impone la prevalenza della sintesi di una linea politica sulla mera aggregazione delle posizioni individuali. Un parlamento ingovernabile, con commissioni potentissime e parlamentari autocentrati, non è certo un esempio di democrazia governante. D’altra parte appare difficile condividere il giudizio che si intuisce aperto e curioso di Formigoni sulla proposta Chiti. Spunti interessanti vanno colti naturalmente da qualsiasi direzione provengano ma l’impressione è che ci si trovi esattamente di fronte a una proposta elaborata con lo scopo di mettersi di traverso rispetto al processo di riforma. Mettersi di traverso per affermare la legittimità del pieno mantenimento in vigore di un potere di veto. Basti solo pensare al combinato disposto dell’elezione diretta dei senatori – destinata a un’inevitabile torsione secondo linee di frattura partitiche – e della previsione di leggi bicamerali, cioè sottoposte ad un procedimento legislativo nel quale Camera e Senato sono in condizione di parità, in presenza di un Senato svincolato dal rapporto fiduciario. Difficile resistere alla tentazione di avvicinare la proposta a che si otterrebbe adottando una sorta manuale del perfetto veto player. Difficile in questo senso fare di meglio di Chiti. Non si tratta dunque di fretta: il tempo è un fattore di successo. Non si tratta di forzatura democratica: la democrazia governante consegna lo scettro agli elettori e non ai microgruppi parlamentari. Quando il conflitto degli interessi è potente (poteri di veto contro istanze di riforma) il muro contro muro è qualche volta inevitabile. Un passaggio lacerante ma necessario. Le democrazie si riformano e si sono riformate anche così.