Alcune notazioni integrative, di Riccardo Saccenti

Chiarimenti alla luce delle osservazioni di Stefano Ceccanti

Le osservazioni critiche che l’amico Stefano Ceccanti (http://www.landino.it/2019/01/le-anomalie-della-legge-di-bilancio-risposta-a-riccardo-saccenti/) ha sviluppato rispetto alle considerazioni di chi scrive relative all’approvazione dell’ultima legge di bilancio meritano adeguata attenzione. La meritano per la loro puntualità, che mette in evidenza aspetti che erano assenti nella mia analisi. In tal modo le osservazioni di Ceccanti integrano, per così dire, quella che era la valutazione che emergeva da un tentativo di ricollocare la vicenda attuale dentro uno sviluppo storico più esteso, di almeno di un trentennio. Si tratta di una complementarietà dettata da una diversità, per così dire epistemologica, nell’approccio di chi scrive e di Ceccanti: se il secondo ha uno sguardo di natura politico-costituzionale, il primo tenta invece di assumere un’ottica di natura eminentemente storica. Questa diversità di visione trova tre elementi di criticità evidenziati da Ceccanti e sui quali è opportuno tornare brevemente per approfondire, se possibile, il quadro complessivo dell’analisi.

Paradigma assemblearista. La ricostruzione proposta da chi scrive non intende offrire un paradigma assemblearista come metro di giudizio dell’evoluzione del quadro politico italiano. La questione del ruolo del Parlamento nel sistema istituzionale ha ragioni storiche che anche Ceccanti sottolinea e che certamente, nell’essere richiamate, non mettono in dubbio il ruolo dell’esecutivo nell’essere responsabile della stesura e del contenuto generale della legge di bilancio. Tuttavia, come ricorda anche Ceccanti, l’iniziativa del Governo si svolgeva in collaborazione con un Parlamento che interveniva, entro specifici margini, sul contenuto della legge di bilancio prima che questa giungesse ad una stesura definitiva, sulla quale il voto finale di fiducia garantiva la conclusione ordinata dell’iter legislativo. Risulta tuttavia oggettivo che questo modello, che in Italia diviene prassi a partire dagli anni Novanta del secolo scorso, vede un’evoluzione sempre meno lineare, evidenziata nella forma stessa di leggi di bilancio, compresa l’ultima, composte spesso di un unico o pochissimi articoli e una molteplicità di commi che sono, nella forma, per così dire, “letteraria” del testo i segni evidenti di forzature politiche e istituzionali.

Cronologia della sequenza e lo schema del continuum maggioranza-Governo. Il richiamo ad una più precisa cronologia dell’evoluzione “costituzionale” del sistema italiano fa ordine nella ricostruzione e precisa che quello a cui si è assistito a partire dagli anni Novanta e dalla riforma maggioritaria del sistema elettorale è il tentativo di far evolvere il sistema politico-istituzionale verso una formula nella quale alla dialettica fra Parlamento e Governo si sostituiva quella fra “il continuum maggioranza-Governo” e l’opposizione. Si tratta di una considerazione che esplicita le intenzioni di un indirizzo riformatore del nostro sistema ma non rende ragione a pieno di quello che storicamente si è determinato. A questo occorre aggiungere che il sistema elettorale maggioritario mirava anche a rafforzare un principio di rappresentanza parlamentare che reintroduceva, in altra forma, la dialettica fra Parlamento e Governo e dunque più che superarla la ridefiniva in un contesto nel quale il Governo assumeva un ruolo direttivo rispetto all’iniziativa politica. Tutto questo però avrebbe richiesto una riforma complessiva dell’architettura costituzionale che è stata più volte tentata e sui cui molteplici fallimenti occorrerebbe una considerazione di carattere storico, più che politico-costituzionale, nella quale dare spazio anche ad una valutazione critica del ruolo, forse eccessivo, dei Governi nell’essere promotori di riforme del sistema di equilibri costituzionali della nostra Repubblica. Se sul piano giuridico e costituzionale appare ancora problematica la definizione di un rinnovato equilibrio fra esecutivo e legislativo che garantisca al Governo la possibilità di un’adeguata azione politica e al Parlamento una funzione di controllo oltre che legislativa, sul piano storico la questione del modo in cui saldare l’iniziativa politica alla realtà del paese attraverso un principio di rappresentanza che sia attiva azione politica è una questione di ancor più ampia portata: quella su cui in questo momento si gioca la crisi delle nostre istituzioni.

Lenta e progressiva decadenza che legittima le forze attuali. In continuità con le considerazioni precedenti si pone anche l’osservazione sulla funzione di un’analisi storica che riconosca una crisi di sistema che ha radici profonde e non nasce in modo occasionale dal semplice consenso elettorale per forze politiche come Lega e Movimento 5 Stelle. Constatare questa profondità storica della crisi significa non certo legittimare l’esistente ma capire le radici di un quadro complessivo nel quale le fratture sociali, economiche e culturali, che oggi sono così drammatiche nel paese, esistono perché nel loro formarsi ed allargarsi non hanno conosciuto adeguate risposte proprio da un sistema politico-istituzionale nel quale è mancata un’essenziale funzione di cucitura e composizione che è l’esito di una dinamica rappresentativa efficace. Quest’ultima avrebbe dovuto avere proprio nel Parlamento il proprio veicolo e strumento di applicazione, ancor più grazie ad un sistema elettorale che, con l’uninominale di collegio, determinava una rafforzata rappresentava territoriale da far valere sia nel processo legislativo sia in un rapporto dialettico con l’iniziativa del Governo. Del resto, la storia della Repubblica insegna che una serie di riforme strutturali, penso al servizio sanitario nazionale di cui si sono celebrati i quarant’anni, pur attraverso un iter parlamentare complesso e lungo hanno tuttavia potuto esercitare un effetto stabile e di lungo periodo nel garantire diritti costituzionale fondamentali. A questo “successo” ha contribuito anche per il ruolo esercitato dal Parlamento che, nell’elaborazione di in testi del genere, ha saputo comporre esigenze e istanze molteplici dentro un quadro politico superiore e duraturo. Un destino che non è toccato, ad esempio, alla successione di riforme del sistema scolastico che dalla fine degli anni Novanta hanno caratterizzato i governi del maggioritario. In questo caso la progressiva riduzione di un’azione riformatrice nella quale il Parlamento avesse un ruolo chiave ha spinto a interventi continui, politicamente riconoscibili ma incapaci di superare i cambi di maggioranza parlamentare e forieri di una crescente insofferenza da parte di quelle parti del paese che alla tutela e alla garanzia dei diritti fanno riferimento (scuola, sanità, stato sociale, previdenza, etc.).

Le esigenze poste dalle osservazioni di Ceccanti vanno, mi pare, nella direzione di dare un complemento di matrice giuridico-costituzionale ad una considerazione che resta storica e che si interroga sulle ragioni di un’evoluzione politica oggettiva del nostro paese. è certamente vero che il successo elettorale delle forze dell’attuale maggioranza di governo rientra all’interno di un quadro più complesso e globale di crisi dei sistemi a democrazia rappresentativa. Occorre però notare che questa crisi investe quel principio di rappresentanza che dovrebbe garantire un’azione politica e legislativa consistente con la realtà sociale da governare e ordinare. A questo si aggiunga che la crisi generale si traduce, all’interno del quadro italiano, in un contesto nel quale si salda con criticità specifiche del nostro paese, che sono parte di una dinamica storica che spesso ha seguito orientamenti diversi da quelli che muovevano molteplici iniziative riformatrici. Su questo nodo storico il confronto resta ancora aperto.

Riccardo Saccenti